行省制是蒙古族统治者在中原地区行政区划和政治制度方面留给后世的一份重要遗产。自元行省始，行省三司督抚的高层督政区体制较稳定地确立了下来。然而，元代行省制的特点与历史作用究竟如何?人们的看法不尽相同 。笔者认为，元行省制是古代多民族统一国家发展壮大过程中中央与地方权力结构不断调整、完善的产物。它并非单纯的中央集权或地方分权。

　　元行省制的历史价值在于：它创立了一种以行省为枢纽，以中央集权为主，辅以部分地方分权的新体制。该体制有三个特点：行省性质具有两重性又长期代表中央分驭各地，主要为中央收权兼替地方分留部分权力，所握权力大而不专。元行省制引起了13、14世纪中央与地方权力结构的较大变动，对元代社会和后来的明清、近代影响至深。

　　元代行省是行中书省的简称，其渊源可追溯到魏晋隋唐的行台和金代行尚书省。只不过此类两重性仅表现在云南等少数行省范围内，多数行省的性质仍然是朝廷的临时派出机构。大约在世祖末成宗初，随着江浙、湖广、江西、陕西、四川、甘肃、辽阳、河南等行省的改置或增设，行省逐渐演化为常设的、固定的地方最高官府。

　　几乎与此同时，元廷又对行省的名称、品秩、事权作了重要调整：其一，“嫌于外重”，一律取消中书省宰执“系衔” ;其二，降行省品秩为从一品，通常以平章政事二名为长官、少数行省特许增置左丞相一员，但品秩仍比都省低一级 ;其三，江南等处行枢密院并入行省，实行“絜兵民二枋而临制于阃外” 的体制。这三项举措大体奠定了行省作为地方常设机构的规模和权力框架。需要特别指出的是，行省演化为固定的地方官府，是指其主要性质而言。

　　即使上述演化完成以后，行省仍长期保留着朝廷派出机构的某些原有性质。许有壬云：“都省握天下之十省分天下之治”。虞集说：“国家置中书省以治内，分行省以治外” 。《元史·百官志七》也说：“行中书省……掌国庶务.统郡县，镇边鄙，与都省为表里。”以上三处明言行省“分天下之治”，“掌国庶务”，且与朝廷都省互为“表里”，密切相连。另，终元一代，行省官一直属于“内任”官 。

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　　朱元璋在起义过程中，凡略定的地方，都沿袭元朝行中书省的制度，设置行中书省，或中书分省。行中书省的负责人叫参知政事和平章政事，省内设置的机构和官吏，大体上和中书省相同。明朝建立后为加强中央集权，改元朝之行省为承宣布政使司，布政使司仅主管民政，又设提刑按察使司掌刑狱、都指挥使司掌军政，合称都、布、按三司，遇大事由三司会商。

　　为防止布政使司长官专权，每一布政使司又设左、右布政使各一人，明布政使司的职掌虽与元行省有差异，但作为行政区划并无本质上的不同，所以，习惯上仍称布政使司为省。俗称为藩司，代称为薇垣;布政使则俗称为方伯。有明一代，除京师、南京(见明都城)外，计有山东、山西、河南、陕西、四川、江西、湖广、浙江、福建、广东、广西、云南、贵州十三个布政使司，京师又称北直隶，南京又称南直隶，此即两京(直隶)十三布政使司，俗称为十五省，为明直辖地区的行政区划。

　　明代在改元行省为布政使司的过程中，除元岭北行省大部分不在境内、辽阳行省分属奴儿干都司及山东布政使司境的辽东都司外，京师和山东、山西二布政使司析自元中书省，南京为元河南行省(今皖北、苏北)与江浙行省(今皖南、苏南及上海市)，广东布政使司为元江西行省(今广东大部)与湖广行省(今广西钦州、合浦地区及广东留州半岛和海南岛)，陕西布政使司为元陕西、甘肃(今甘肃嘉峪关以东部分)两行省地;四川布政使司并入部分元云南行省(今四川大凉山以西及金沙江以西、以北地)，湖广布政使司并入了元河南行省(今桐柏山以南、长江以北湖北大部)，两广部分已析出，但仍习称湖广;浙江布政使司大部为元江浙行省;贵州布政使司则为析云南、四川、湖广三布政使司邻境地置。其他各布政使司的名称、辖境与元行省大致相同(见行中书省)。明代的布政使司是元代行省制的进一步发展，设置较元朝合理，它奠定了清代以来内地省级行政区划的基础。

　　明代布政使司与都指挥使司辖境大致相同，但略有参差，有相互约制之意。如颍州(今安徽阜阳)隶南京凤阳府，而颍州卫属河南都司;夔州府(今四川奉节)隶四川，而瞿塘卫(治今奉节)属湖广都司;磁州(今河北磁县)隶京师，而磁州千户所属山西部司等皆是。布政使司下辖府、州、县和土府州县及部分土司，据《大明会典》记载，万历初有一百三十七府、十三军民府、一百九十九州、一千一百四十九县、八土府、四十六土州、七土县及八宣慰司、五宣抚司、七安抚司、一百一十六长官司、一卫军民指挥使。另有布政使司佐理官参政、参议分守各道，派管粮储、屯田、清军、驿传、水利、抚民等事，或节制一或数府州，称分守道。各布政使司参政、参议均因事而设，员额不等，京师、南京不设布政使司，无参政、参议，境内各道由邻省布政使司带管。

　　明布政使司虽为地方的最高行政机构，但自中叶以后，各地遍设总督、巡抚，布政使司需受其节制，地位下降。

　　清朝省一级的地方行政制度，是采取对明中叶以后由总督、巡抚统领省政予以事实上的承认的做法，并明确规定立为正式制度。总督是兼管两省或三省事务的高级地方官，“掌厘治军民，综制文武，察举官吏，修饬封疆”、巡抚是负责一省全面领导工作的首长，“掌宣布德意，抚安齐民，修明政刑，兴革利弊，考核群吏，会总督以诏废置”，是名正言顺的地方大吏。

　　清代的督、抚沿袭明代旧制，都带有右都御史或右副都御史的兼衔，在军务地区，有时还带兵部尚书、右侍郎的兼衔，在水利重要地区，也有加工部衔的，这些都说明督抚们在一定限度内可以行使监察官吏和指挥军务的职权。总督和巡抚之下都有一定数量的直辖军队，总督管的叫督标，设有副将、参将等官;巡抚管的叫抚标，设有参将、游击等官。此外，还设有跨省的专职领导某项事务的总督，如河道总督、漕运总督等。 清代在省一级虽然确定了以总督和巡抚为军政首长的制度，但中央朝廷对督抚们在工作活动中的控制却极严。一切较为重大的政务都必须奏报皇帝，等候批示。

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　　还需要注意，元廷设置十行省的目的和作用，各有侧重，并不完全一致。如“生齿繁夥，物产富穰，水浮陆行，纷轮杂集”，“土赋居天下十六七” 的江浙、湖广、江西三省，大抵以镇压新征服区域和搜刮财赋为基本宗旨，其治所相应地均设在行省北端的水陆交通要冲，而不置于该行省的中心地带，以便朝廷的联络和指挥。

　　位于中原、关中及西南边徼襟要，驻有许多蒙古军团的陕西、四川、云南、河南四行省，又以军事襟要的镇遏控制为重心。“太祖肇基之地”，“诸王星布棋列” 的岭北行省及辽阳、甘肃等行省，则以廪养或防范蒙古诸王，控制蒙古部众及供给军需作为主要使命。从以上设置目的和作用看，元行省主要着眼于政治上的统治和军事上的控制，酷似十个大军区。无论是作为朝廷的临时派出机构，抑或作为常设的地方最高官府，其代表中央进行政治控驭和军节镇遏的色彩，一直非常浓厚。

　　洪绂说，元行省是“中古殖民地制度之遗物”，“省区即军区”，“皆为军事控制区域，各拥相当军需资源;藉以供养驻军，镇压地方，其目的乃以武力维持专制统治与剥削” 。钱穆说，元行省是“一个极不合理的制度”，“行中书省就是一个行动的中央政府，宰相府的派出所。分驻在这个地方来管事。如是则地方绝无权，权只在中央”;“这种行省设施，实际上并不是为了行政方便，而是为了军事控制” 。显而易见，前人对元行省制多有微词和针砭。

　　需要指出，洪绂把元行省制视为“中古殖民地制度之遗物”的看法是荒谬的。元行省只是蒙古贵族进入中原后所建立的地方军政制度，属于多民族统一国家内部的产物，与入侵外国的殖民活动无涉。况且，元代蒙古本土也设置了岭北行省。倘若按照洪绂的说法，蒙古本土岂不也成了成吉思汗子孙的“殖民地”了吗?!

　　毋庸讳言，元朝统治者设置行省的初衷和直接目的，确实是“以武力维持专制统治与剥削”。确实是“为了军事控制”。但是谁曾料到，元统治者出于军事控制目的而创设的行省，却引出绵延至明清及近代的中央集权新模式。所以，我们对元行省制历史作用的评价，就不应拘泥或局限于“军事控制”、“军事镇压”的初衷，而应从更大的时空范围去探索分析其历史根源和复杂背景。

　　我们认为，评价元行省制的历史作用，必须着眼于古代中央与地方权力结构的螺旋式发展过程。从形式上看，行省制及其带来的中央集权模式来自蒙元统治者对帝国疆域军事控制的偶然行为，实际上其背后又隐藏着古代中央与地方权力结构发展历程的必然抉择。

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　　综观上述情节，行省之权大而不专，确实反映了元代行省官在权力结构上的基本属性。权大而不专，还防止了元行省代表中央分驭各地使命的减弱和向地方割据势力的转化。这对元行省的政治作用也是极有意义的。汉唐以来，中央政府派出控驭各地或监察都县的刺史、都督、节度使等，均因朝廷政策失误，逐渐走向反面，最终转化为地方分权割据势力。元行省却没有重蹈两汉刺史、魏晋都督、唐节度使的覆辙。这无疑应主要归功于行省本身权大而不专的机制。

　　在元代文献典籍中，不乏行省官“便宜行事”的记载。如廉希宪以中书右丞行省江陵，持有“承制授三品以下官”的特诏 ;仁宗朝，康里脱脱任江浙行省左丞相，自称：“吾陛辞之日，密旨许以便宜行事” 。然而，迄顺帝至正十一年( 1351年)，这种情况只是极少数。正如许有壬所云：“世皇宏规远模，立中书省总于中，分省厘于外。

　　行省遵成宪以治所属，决大狱质疑事皆中书报可而后行” 。许有壬从顺帝元统二年到至正三年担任中书省参知政事、左丞长达八年，对元朝制度应该说是了如指掌。他所说的“遵成宪以治所属”及“报可而后行”，显然与“便宜行事”相左。而且，基本反映了迄许氏任宰执时朝廷对行省的职权规定。换言之，迄许有壬担任宰执的顺帝朝前期，大多数行省官并不能“便宜行事”，只能“遵成宪以治所属”，“中书报可而后行”。

　　总之，通过以上四项措施和政策，元廷实现了对行省的严格控驭和有效监督，使其诸权力基本保持在大而不专的范围或限度内。保持这样的限度，朝廷对行省就能始终处于以重驭轻、以内驭外的有利地位。行省则始终从属于中央，禀命和效忠于朝廷。正因为如此，在中央与地方的权力结构和权力分配中，行省大体站在中央一边，主要发挥代表中央控制地方，为中央集权服务的作用，就不足为奇了。

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